《食品安全法》再征意见意欲寻求更精准到位

2009年《食品安全法》颁行以来,无论是国内还是国际社会一致认为我国食品安全工作取得积极进展,食品安全形势总体稳中向好,但是影响和制约我国食品安全的深层次矛盾和问题并未得到根本解决,食品安全形势依然严峻。为此,新一届政府改革完善了我国食品安全监管体制,组建成立了国家食品药品监督管理总局,着力建立最严格的食品安全监管制度,加快构建食品安全法治秩序,积极推进食品安全社会共治局面。

随着机构职能调整的到来,食品安全监管职能的调整,使得《食品安全法》到了必须要修订的地步。在经过一轮的征求意见之后,《食品安全法》修订稿近日再次公开征求意见,这无疑暗示了其中条款还存在进一步修改的问题,也表明新的《食品安全法》将延后诞生。

对此,《第一财经日报》近日记者专访了参与起草的中央财经大学法学院教授、食品药品法研究中心主任高秦伟,国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉,中国保健协会理事王大宏等,共同探讨《食品安全法》修订稿的意义,以及如何更好地处理个人、企业、市场、社会、政府在食品安全监管中的关系,实现监管理念的革新,通过修改法律解决公民个人、企业、市场、社会、政府等多重失灵现象。

修法强调重典治理

第一财经日报:你怎么看待《食品安全法》修订草案?此次修法有哪些特点?有哪些亮点?

高秦伟:总体来看,该修订草案基本坚持了2009年《食品安全法》的现有框架(目前仍为十章),“中修”为主,体现了一定的传承性,既有中国食品安全的国情,如强调食品安全风险监测制度;又结合国外先进的食品安全法例,确立了风险预防原则,全面采纳了国际通行的食品安全监管的风险分析机制。更为重要的是国家食品药品监督管理总局在修订该法时把握住了监管的现代理念,即要正确处理好个人、企业、市场、社会、政府五者在监管中的关系及其作用。换言之,就是找到了当前中国食品安全工作中存在的突出问题,并针对个人、企业、市场、社会、监管这几种失灵准确“下药”,提出要将食品安全纳入国民素质教育,倡导健康的饮食方式,增加消费者的食品安全意识和自我保护能力;建立与强化食品安全生产经营者第一责任人制度;发挥食品安全中的市场作用;建立食品安全中的社会共治机制;强化食品安全监管制度与机制。

胡颖廉:《食品安全法》修订草案的通过,是对前段时间的机构改革情况用法律的形式固定下来,进一步重典治理;同时多方共治,建立一个公共的信息平台。

修订后的《食品安全法》与此前最大的不同在于强调重典治理,例如提出建立最严格的监管制度,设立食药警察,加大处罚力度等。另外提出建立风险评估体系,依靠科学技术来进行监管,而不是过去的行政监管模式。

王大宏:本次《食品安全法》修订草案无疑进步显著,但并未穷尽影响食品安全的所有问题。在当前食品安全新问题不断出现的高危期,希望修法成为一个持续完善的过程,而不是一个站点。

最严厉,应该是对违法者的制裁而不是一句口号。当前监管体制正在调整、监管能力明显不足,仅靠惩治违法企业是难以彻底根治食品安全问题的。安全的产品是有良心的企业倚靠科学技术和管理体系生产出来的,所以最严厉的同时还需要最有力地帮助和督促企业提升诚信、技术和质量管理水平。

完善食品安全风险分析制度

日报:还有无需要完善的地方?

高秦伟:当然,因为时间关系,修订草案仍然存在完善的空间,需要在下一阶段中得到补充。首先,进一步强化《食品安全法》与相关法律的衔接。目前与《食品安全有关的法律包括《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《动物防疫法》等,这些法律中有一些条款存在冲突。

如根据机构改革方案,进入批发、零售市场或生产加工企业前的食用农产品的质量安全监管由农业部门负责;之后由食品药品监管部门按食品进行监管。食用农产品与加工食品存在较大差异,绝大多数食用农产品种植养殖户都没有生产经营许可证照,也没有产品检验合格证明;对于没有制定检疫规程、没有实行定点屠宰的食用动物,养殖户无法提供检疫证明。这需要在《食品安全法》修订过程中统筹考虑相关法律之间的关系。还有关于保健食品的监管规则需要细化。

其次,关于如何进一步借鉴与完善我国食品安全风险分析制度。风险治理理念是当今社会治理食品安全、环境等有关健康、福利问题的核心理念。虽然修订草案增加了风险交流制度,但是如何进一步理顺风险评估、风险管理与风险交流之间的关系,如何将风险预防、风险治理的理念贯彻于食品生产经营的全过程,仍然需要制度、规则方面的支持。

第三,食品安全风险来源广泛,有必要实行社会共治来破解难题。修订草案体现了这一原则,但可能还需要加以强化。如第二章标准制定的问题。美国等多数国家实行自愿性标准体制,平衡了市场与企业的需求。而中国标准体制显然并不符合WTO的要求,也许唯有坚持“标准是市场的事情、法规是政府的事情”的大前提下,才能够化解当前我国标准制定中出现的问题。另外如何发挥食品行业协会的作用,也是需要解决的问题。

第四,进一步增强有些法律责任条款的可执行性问题。加大处罚固然好(当然另一个问题是为什么要设15~30倍的罚款,需要从法律经济学的角度来审视),是否有其他的方式可以处理?

第五,目前学界与业界关于网络食品交易第三方平台的监管问题争议较大,特别是业界认为如果给第三方平台较大的责任的话,可能会抑制互联网技术的创新,导致市场运作扭曲。第三方平台的民事责任基本争议不大,相关的侵权责任法已经有明确规定。而其中的行政责任争议更大,第三方平台如何尽到相关义务,是行政处罚时的关键,需要法律明确规定。

第六,立法中的一些术语或者用词尚待规范,如“社会共治”、“最严格的监督管理”,写在法律中是否合适。

胡颖廉:关于第三方交易平台的责任,有必要在保障安全与鼓励创新之间寻求平衡。第三方平台因其广泛知名度吸引消费者点击,入驻商家销售产品,尽管第三方平台不直接经营食品,但从中获益(如佣金),因此需要承担连带责任,这也是保护作为弱势群体的消费者的需要。需要讨论的是,如何界定平台的免责情形,这还需要监管部门出台更加细致的规定,来界定平台义务,当履行了相关义务时,不需要再承担责任。

王大宏:网上销售商业形态的出现,适应了消费者追求方便廉价和更多选择的需求,是科技突破引发的商业革命,要做到严把产品生产质量关,确保产品的真实性和责任可追溯,严惩违法者,网上销售不仅可以促进消费升级,而且有利于市场监管。

社会共治需要多方参与

日报:关于社会共治,到底该如何理解?

胡颖廉:发达国家在长期的食品安全难题求解过程中,经历了从管理到监管再到治理的转变。所谓管理,主要是政府用行政命令的方式直接干预市场主体微观经济活动,监管则是监管者依据规则对被监管者行为进行引导和限制,双方都要遵守规则。治理更加强调多元主体、平等关系、灵活方式以及综合手段。换言之,每个人既是参与治理的主体,又是接受治理的对象。社会治理不仅是口号,更有实实在在的机制。

一是消费者参与。绝大多数发达国家将食品安全科普知识纳入国民教育的范畴,如美国消费者食品安全基本知识知晓率高达80%。加拿大消费者养成了每天关注食品安全信息的习惯,就像该国一些电视广告词所说:“不看食品安全新闻,就是不爱惜生命。”消费者还自发成立互助型维权组织,这类组织通常设有公众利益、追究企业责任等专门的委员会或咨询机构,维护消费者权益。

二是行业协会引导。行业协会在许多发达国家食品安全治理中发挥了重要作用,一些国家甚至将企业资质认证、食品标准制定等权力交由行业协会承担,理由很明确:政府是市场竞争的“主裁判”,行业协会是“边裁”;企业有没有“越位”,“边裁”比“主裁判”看得更清楚。

三是政府公开信息。信息化是现代监管的重要手段,通常比硬性管控手段更为高效。德国、芬兰都建立了全国统一的食品安全信息平台,监管部门通过平台及时公布食品企业许可、备案、抽查检验、违法行为查处情况等信息。这样既可以倒逼企业珍惜声誉,提高质量管理水平,又能够帮助消费者辨别产品优劣,促进良性市场竞争。

高秦伟:此次修法的一大亮点就是落实食品安全社会共治的要求,强化调动社会各界积极参与食品安全监督。修订草案借鉴美国、欧洲等国家和地区的经验,在充分发挥食品行业协会作用的同时,提出食品生产经营者应当建立食品安全自查制度与第三方评估制度,定期对本单位食品安全状况进行检查并记录。鼓励食品生产经营企业聘请食品安全专业评价机构,定期对本企业食品安全管理体系进行评价。修订草案还建立了食品安全风险交流机制,全面推动食品安全监管中的各方利益相关者互动交流,进而实现保障公民食品安全的目标。

王大宏:做好社会共治,首先必须确立以人为本的出发点,在产生任何分歧和困扰时,以此作为协调各个利益主体统一立场观点的基本原则;第二,必须坚持用科学的态度认识解决复杂的食品安全问题,特别是媒体和公众人物不可妄下结论或跨界评论;第三,必须坚持法制精神,只要是法律有明确规定的,先守法再推动法律完善。

充分调动各种力量

日报:你如何总结概括此次修法的意义?

高秦伟:总体而言,如果真的能够实现个人、企业、市场、社会、政府全面参与,修改后的《食品安全法》可能会给中国的食品安全乃至中国社会治理带来巨大的改变,至少有以下几点突出的变化:首先是监管理念的变化。因为法律规定监管可以由企业、市场、社会、政府等诸多层面来加以提供,强化了彼此的责任,逐渐实现社会多元治理。这既可以实现监管目标,又可以提升民主责任性。

第二,监管方式的变化。修改之后,食品安全监管不仅仅有许可、处罚、强制等行政手段,还有自我规制的手段,更有激励型的手段;既有事前监管方式,又有事后监管方式,更有威慑型监管与遵从型监管方式。方式之间有不同的成本收益,各主体在选择时应加以考量。如此既可以发挥各主体、各种方式的特长,还可以降低社会成本,实现更好的规制。

第三,安全观念的变化。基于科学的理念,我们知道安全并不是绝对,之所以大家感觉到安全,是因为评估机构的独立、交流的适当全面性、决策的民主与科学性。也许变化很多,还有中国人消费者观念的变化、自我责任的变化等等,甚至还可以带来社会治理结构的变化。

“我们是谁,决定了我们吃什么。反过来,每天被我们吃下去的食物,又会决定我们成为什么样的人。”期望此次《食品安全法》修订与审议中能够正确处理政府与市场的关系,充分调动个人、企业、社会等的力量,更期望该法能够真正得到实施,让这个社会中拥有越来越多的有责任之士,给中国的食品安全乃至中国社会治理带来巨大的改变!

(原标题:《食品安全法》再征求意见意欲寻求更精准到位)

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